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Susanne Gratius (ed.), Mercosur y NAFTA. Instituciones y mecanismos de decisión en procesos de integración asimétricos (Iberoamerica Editorial Vervuert, 2008).

Susanne Gratius (ed.), Mercosur y NAFTA. Instituciones y mecanismos de decisión en procesos de integración asimétricos (Iberoamerica Editorial Vervuert, 2008).

    AUTOR
Susanne Gratius

    BREVE CURRICULUM
Doctora en Ciencias Políticas. Fue investigadora responsable de América Latina en el Instituto Alemán de Asuntos Internacionales y de Seguridad (SWP) en Berlín. Entre 1999 y 2003 trabajó en el Instituto de Estudios Iberoamericanos (IIK) de Hamburgo y antes fue investigadora en el Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas de Madrid. Ha publicado sobre las relaciones europeo-latinoamericanas, integración regional y la situación de Brasil, Cuba y Venezuela



Susanne Gratius

Susanne Gratius


Tribuna/Tribuna internacional
Mercosur y NAFTA. Dos modelos diferentes de integración
Por Susanne Gratius, martes, 01 de julio de 2008
El MERCOSUR y el NAFTA son los mecanismos de integración clave en las Américas. Aunque sus objetivos son diferentes, ambos surgieron después de la Guerra Fría como respuesta a los avances de la UE. A diferencia de la integración europea, el MERCOSUR y el NAFTA se basan en instituciones estrictamente intergubernamentales. Aunque ello representó una ventaja a la hora de liberalizar el comercio, constituye un obstáculo para profundizar en la integración. Por tanto, lograr una mayor institucionalización es uno de los desafíos que afrontan ambos bloques. Otro es balancear las enormes diferencias de tamaño y peso político, siendo el NAFTA un proyecto hegemónico dominado por Estados Unidos y el MERCOSUR un proceso de integración asimétrico con un incierto liderazgo de Brasil. Este libro, Mercosur y NAFTA. Instituciones y mecanismos de decisión en procesos de integración asimétricos, escrito por varios autores , del que ahora presentamos la Introducción de Susanne Gratius, concluye que tanto el NAFTA como el MERCOSUR revelan que los procesos de integración asimétricos sin instituciones, dimensión social y equilibrio entre los socios no pueden alcanzar objetivos mucho más allá de la liberalización comercial.

El MERCOSUR y NAFTA son los mecanismos de integración más importantes en el norte y el sur de las Américas. Ambos surgieron a inicios de los años noventa en el contexto de la globalización y del «regionalismo abierto», el entonces nuevo modelo de integración promulgado por la CEPAL. Por el cambiante entorno regional e internacional y el contenido de ambos acuerdos, tanto el MERCOSUR como el NAFTA pueden ser calificados como procesos de integración de segunda generación. A diferencia de sus predecesores latinoamericanos que podrían calificarse de «regionalismo cerrado» –la Comunidad Andina, la Caribbean Community (CARICOM) o el Mercado Común Centroamericano–, el MERCOSUR y el NAFTA son considerados como plataformas para integrarse en la economía internacional o building blocs para promover una mayor apertura comercial a nivel global.

1. Los motivos y objetivos de integración

En el contexto internacional, el MERCOSUR y el NAFTA surgieron como respuesta a la tendencia de regionalización de la economía global después de la Guerra Fría y a la conclusión del proyecto del Mercado Único Europeo en 1993. En este panorama, tanto uno como el otro eran percibidos como una «segunda respuesta integrativa» a las amenazas desde el exterior, principalmente ante el riesgo del surgimiento de una «fortaleza europea». En el caso del MERCOSUR, la «Iniciativa por las Américas», anunciada en 1990 y dominada por EE.UU., fue considerada como una segunda amenaza que constituyó un estímulo adicional para integrarse.

A nivel regional, el MERCOSUR fue el resultado de la exitosa redemocratización y la superación de la tradicional rivalidad entre la Argentina y Brasil, dos factores que abrieron la histórica oportunidad para establecer, por primera vez, una agenda bilateral constructiva. El paulatino acercamiento político entre los dos países más importantes del MERCOSUR facilitó la cooperación sectorial bilateral que se inició en 1985, con la firma del Programa de Integración y Cooperación Argentina/Brasil (PICAB). Este proceso condujo en 1988 a un segundo acuerdo bilateral y, en 1991, a la creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) junto con Paraguay y Uruguay.

Similar al caso de la UE, el origen de la integración del MERCOSUR fue de índole política, basado en un acuerdo intergubernamental entre la Argentina y Brasil, motivado por la superación de la anterior carrera armamentística y rivalidad política entre los dos países sudamericanos. Tan sólo después de haber logrado un consenso político intergubernamental, se intensificaron los lazos comerciales entre los dos países y los socios pequeños.

La evolución del MERCOSUR contrasta con el origen económicocomercial del NAFTA. Las ganancias económicas fueron el principal móvil de los tres socios (Canadá, EE.UU. y México) para crear el NAFTA. A diferencia del MERCOSUR, donde el nivel de intercambio comercial era muy bajo –en los años ochenta fue inferior al 9% de los flujos totales–, la decisión política de los gobiernos de crear el NAFTA formalizó una integración e interdependencia real entre los tres países participantes que ya en aquel entonces desarrollaban gran parte del comercio y de las inversiones entre sí.

El nacimiento del NAFTA en 1994 –como ampliación o triangulación del acuerdo bilateral de libre comercio entre EE.UU. y Canadá suscrito en 1988– fue motivado por las reformas económicas neoliberales realizadas en México a partir de los años ochenta, así como también por su necesidad de atraer inversiones para pagar el servicio de la deuda externa, sus estrechos lazos comerciales con EE.UU. y la expectativa de mantener una «alianza especial» con el país más poderoso del continente. Canadá, el lejano socio del norte, no jugó un papel importante en la negociación, puesto que EE.UU. ya había suscrito un acuerdo de libre comercio con aquel país que sirvió de modelo para ampliarlo incluyendo a México.

En EE.UU., aparte de la idea de tener acceso a su principal mercado en el «sur», la creación del NAFTA reflejó también la idea de utilizar a México como plataforma para un futuro Acuerdo de Libre Comercio en las Américas (ALCA). Hasta cierto punto, para EE.UU., el NAFTA fue un «laboratorio» o un test case para el proyecto de libre comercio hemisférico. En EE.UU., el hecho de que el NAFTA fuera el segundo tratado de libre comercio firmado por Washington (el primero fue el acuerdo con Canadá) marcó, en aquel momento, el inicio de un cambio de paradigma: del pensamiento de rivalidad en la tradición del realismo de Morgenthau, a la cooperación comercial con otros países, siguiendo la idea (principalmente europea) de la interdependencia entre los Estados. Aunque el paradigma experimentó un nuevo cambio después del los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, que subordinó la agenda comercial a la de seguridad, ello desaceleró pero no frenó la tendencia de establecer acuerdos de libre comercio.

Pese a las diferentes motivaciones para la integración, los objetivos declarados del NAFTA y del MERCOSUR son ante todo económicos. Si el NAFTA se limita a una zona de libre comercio de segunda generación, el MERCOSUR prevé (como el propio nombre indica) la creación de un mercado común, siguiendo el ejemplo de la UE. No obstante, los ambiciosos objetivos del MERCOSUR contrastan con la realidad, ya que ni siquiera la unión aduanera, creada en 1995, ha sido concluida y tampoco la libre circulación de bienes funciona en todos los países del bloque.

Lo contrario ocurre en el NAFTA. Aunque sus objetivos se limitan al libre comercio, en la práctica, se ha producido un spillover a otros sectores. Así, en la realidad, el NAFTA es más que una zona de libre comercio, y el MERCOSUR menos que una unión aduanera. Conforme a sus realidades y objetivos, tanto el MERCOSUR como el NAFTA se basan en una estructura institucional intergubernamental poco burocrática y flexible que, si representa una ventaja para realizar una zona de libre comercio, también constituye un obstáculo para realizar objetivos más ambiciosos de integración.

2. MERCOSUR: integración sur-sur «desde arriba»

A diferencia del bloque comercial en el norte de las Américas, la superación de la rivalidad militar entre la Argentina y Brasil en el contexto de la redemocratización en ambos países ha sido una condición sine qua non y un motivo principal para la posterior integración. El proyecto inicial de integración del futuro MERCOSUR surgió antes del NAFTA, a mitad de los años ochenta, motivado por la creciente cooperación bilateral entre la Argentina y Brasil.

Siguiendo las ideas del funcionalismo de un spillover técnico a otras áreas, en sus orígenes, el MERCOSUR ha sido el resultado de una integración sectorial. Según el Tratado de Cooperación Argentina-Brasil (TCAB), suscrito en 1988 por los entonces presidentes José Sarney de Brasil y Raúl Alfonsín de la Argentina, la integración se realizaría paso por paso, sector por sector, y sólo al final del proceso de profundización por áreas podría construirse, en un futuro lejano, un mercado común. Este enfoque sectorial experimentó un cambio radical en los años noventa, marcados por el auge del modelo económico neoliberal y el entusiasmo por abrir las economías latinoamericanas hacia el exterior reduciendo aranceles. Promovido por el presidente argentino Carlos Menem y su entonces homólogo brasileño, Fernando Collor de Mello, el Tratado de Asunción firmado en 1991 incluye a los dos socios menores de la región, Paraguay y Uruguay, y define metas muy ambiciosas de integración: la creación de un mercado común, pasando por una unión aduanera a partir del año 1995.

El MERCOSUR entró en decadencia después de 1999 y llegó a su punto más crítico por el colapso financiero de la Argentina a finales de 2001 e inicios de 2002. En esta época, algunos ya postularon el fin del MERCOSUR, hablando de una «paz del sepulcro». La crisis financiera de la Argentina marcó una nueva etapa del MERCOSUR. A partir de entonces, se considera que el modelo neoliberal de integración que inspiró la creación del MERCOSUR en 1991 y durante toda la década de los noventa ha fracasado. De hecho, en la década de los años noventa, el MERCOSUR estimuló –contrario a la idea de la integración complementaria– la competencia entre la Argentina y Brasil en múltiples sectores, entre ellos, el alimenticio, automotriz, calzado o la industria maderera.

Aunque siguen los problemas estructurales y las disputas comerciales del MERCOSUR, varios años después de la crisis, rige nuevamente un cauteloso optimismo debido a la ligera recuperación de los datos macroeconómicos del MERCOSUR, los cambios de gobierno en la Argentina y Brasil y los nuevos proyectos. La recuperación del espíritu de integración ha conducido a una paulatina recuperación de los intercambios comerciales (del declive histórico del 11% en 2002 al 16% en 2003) y ha estimulado algunos avances concretos en el ámbito institucional, tales como la creación de un tribunal de segunda instancia en Asunción, así como la Comisión de Representantes Permanentes y la Secretaría Técnica del MERCOSUR, ambos con sede en Montevideo. Posteriormente, se creó el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), y en 2007 se abrió un Parlamento del MERCOSUR.

Este último cambio de paradigma, de un modelo de libre mercado a un enfoque más desarrollista siguiendo la tradición de sustitución de importaciones, refleja la evolución pendular del MERCOSUR. Tratándose de un proceso intergubernamental dirigido «desde arriba», las diferentes fases de desarrollo del bloque han sido fuertemente influenciadas por las coyunturas políticas de los respectivos gobiernos de turno. Ahora bien, cabe distinguir tres períodos principales del MERCOSUR:

1. Una primera «época de oro» de la integración (1991-1998), en la cual predominó la sintonía de intereses entre los Estados miembro y se alcanzaron rápidos logros económicos. En este primer período, el comercio intrarregional aumentó de un 9% en 1985 al 25% en 1998. En el plazo previsto se realizó hasta 1995 la liberalización comercial y una unión aduanera incompleta con aranceles externos comunes para el 85% de las importaciones En esta primera etapa, el MERCOSUR fue considerado un esquema de integración exitoso e innovador.

2. La fase del declive hasta el derrumbe final (1999-2003): este período fue marcado por un desarrollo asincrónico y constantes disputas comerciales entre la Argentina y Brasil, por las diferencias monetarias causadas a raíz de la devaluación del real en 1999. Por momentos, el MERCOSUR estuvo a punto de desaparecer. Cabe recordar que el entonces Ministro de Economía argentino, Domingo Cavallo, propuso en 2001 reducir el bloque a una zona de libre comercio. El colapso financiero de la Argentina, a finales de 2001, culminó la crisis del MERCOSUR, pero inauguró también una nueva fase de cooperación.

3. A partir de las elecciones presidenciales en la Argentina, Brasil y Paraguay, se inició en 2003 un nuevo ciclo marcado por un relativo auge político, social e institucional del MERCOSUR. Se abrió una nueva fase de profundización y revisión del MERCOSUR. La nueva agenda abarcó una serie de reformas institucionales (entre ellos la creación de un tribunal arbitral en Asunción y una Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR), revisó la incorporación de normas en las legislaciones nacionales y definió nuevos objetivos en los ámbitos migración, coordinación macroeconómica y políticas sociales.

4. En 2006, El anuncio de que Venezuela se integraría plenamente al MERCOSUR cambiaría el carácter y parte de la agenda del MERCOSUR, que «de un club comercial» pasaría a convertirse a una alianza política. Otro indicador fue el surgimiento de nuevas disputas comerciales, particularmente el «conflicto de las papeleras» entre la Argentina y Uruguay, que revelan que el MERCOSUR aún no es ni una zona de libre comercio ni mucho menos una unión aduanera consolidada. El ingreso de Venezuela al MERCOSUR modifica la constelación de poder dentro del bloque y representa un cierto desafío para el liderazgo brasileño del MERCOSUR.

Es importante subrayar que, más allá del ingreso de Venezuela, la fortaleza del MERCOSUR no radica en la (más bien precaria) agenda comercial, sino en su utilidad como instrumento político. Sin duda, el MERCOSUR es una alianza estratégica con una fuerte dimensión política (contiene una cláusula democrática) y militar (por su compromiso como zona de paz). Asimismo, es un importante instrumento de negociación colectivo frente a terceros socios comerciales (UE, México, Sudáfrica, India, etc.), así como en el proceso del ALCA y ante la OMC. Pese a sus deficiencias comerciales, el MERCOSUR también ha creado fuertes impulsos de integración entre sus Estados miembro. Se trata de un proceso de integración multidimensional que, más allá de las fluctuantes agendas gubernamentales, ha impulsado la creación de unos 380 foros de cooperación en diferentes ámbitos, desde la política exterior hacia el medio ambiente, la educación o el intercambio a nivel académico.

A diferencia del NAFTA, el bloque incluye también una dimensión ciudadana de la integración: se ha creado un pasaporte MERCOSUR, en diciembre de 2002 se firmó un acuerdo sobre la libertad de residencia y próximamente se creará un Parlamento del MERCOSUR que será elegido directamente por los ciudadanos. Asimismo, en 2006 se inauguró el Fondo para la Convergencia Estructural (FOCEM) a fin de compensar las asimetrías regionales y de otro tipo entre los países integrantes del bloque. En este sentido, el MERCOSUR es un proyecto mucho más ambicioso y complejo que el NAFTA. A diferencia de éste, abarca todas las facetas de integración: la esfera económica, política, social y cultural.

3. NAFTA: integración norte-sur basada en reglas

La zona de libre comercio entre EE.UU., Canadá y México en el norte del continente americano es, junto a la UE ampliada, el bloque comercial más importante del mundo: abarca a 400 millones de personas y unos 12.000 billones de dólares en bienes y servicios. Al representar cerca de un tercio del PIB mundial, el NAFTA es la mayor zona de libre comercio del globo. En términos económicos, el NAFTA es una historia de éxito: en la primera década del bloque, los flujos de comercio e inversión entre los tres países se duplicaron.

El núcleo fuerte de la integración light fue un acuerdo de libre comercio bilateral entre EE.UU. y Canadá –el primero en la historia de EE.UU.– firmado en 1988, en gran parte como reacción a los progresos en el proceso de integración europea. Lo novedoso del NAFTA, suscrito seis años después del acuerdo bilateral, fue su carácter norte-sur, por la inclusión de México en la alianza comercial de América del Norte. Los principales incentivos para México de formar parte del NAFTA fueron la perspectiva de atraer inversiones directas adicionales, el aumento del flujo de comercio con EE.UU., una mayor seguridad jurídica en sus relaciones con el gigante del norte y la posibilidad de salir de la crisis del endeudamiento externo de los años ochenta. Asimismo, empresas de EE.UU. y Canadá ejercieron una doble presión: por un lado, reclamaron una apertura del mercado mexicano, y por el otro, exigieron la subida de los estándares laborales para impedir el dumping social.

Asimismo, el NAFTA fue el resultado de una fuerte demanda de integración por la creciente interdependencia económica entre EE.UU. y México. En 1992, dos años antes del NAFTA, México representó un 9% del comercio de EE.UU., y este último un 70% en los intercambios mexicanos. El NAFTA ha incrementado la interconexión comercial entre los tres socios: para EE.UU., Canadá y México representan algo menos del 40% de su comercio exterior, a la vez que Canadá y México concentran el 90% de sus importaciones y exportaciones con EE.UU. En cuanto al flujo de inversiones, EE.UU. elevó su IED a México de 1.300 millones de dólares en 1995 a 15.000 millones en 2001. Similar es el flujo estadounidense de IED a Canadá: incrementaron de 2.000 millones a 16.000 millones; y, viceversa, la IED de Canadá a EE.UU. creció más de cuatro veces entre el período entre 1994 y 2000.

El principal impulso para crear el NAFTA no fue un acuerdo político como en el caso del MERCOSUR sino las interdependencias comerciales existentes entre los tres países y la presión por parte de los sectores privados domésticos. Así, los gobiernos de aquel entonces sólo autorizaron o legitimaron políticamente una integración (comercial) de hecho. Es por ello que el diseño del NAFTA contó con una fuerte participación de las empresas transnacionales que optaron por un acuerdo meramente comercial que, a diferencia del MERCOSUR, carece de un diálogo político o una mínima cooperación al desarrollo para equilibrar las enormes disparidades entre los países participantes.

Aun así, para disminuir las resistencias del lobby medioambiental y laboral en EE.UU. y mejorar las posibilidades de ratificación en el Congreso americano, se añadieron dos acuerdos paralelos al NAFTA: uno en el área laboral y otro en el medioambiental. Estos dos sideagreements crearon al mismo tiempo una mayor institucionalidad, ya que surgieron dos comisiones permanentes en estos dos ámbitos.

El NAFTA fue el resultado de la ampliación del acuerdo de libre comercio entre EE.UU. y Canadá hacia el sur, siendo la idea inicial la inclusión de otros países latinoamericanos en la iniciativa. Sin embargo, el proceso de ampliación fracasó en el mismo año 1994, cuando surgió el proyecto hemisférico ALCA durante la Cumbre de las Américas en Miami y cuando Chile solicitó por primera vez (en aquel momento el Congreso no renovó el denominado fast track) su ingreso en el NAFTA.

Más de diez años después de la firma del tratado de libre comercio, en el ámbito comercial y de inversiones, el NAFTA está plenamente consolidado y no está cuestionado por ninguno de los tres socios. El libre comercio trilateral es un hecho aceptado y hay una creciente dependencia económica entre los tres Estados y, particularmente, de los dos socios menores con EE.UU. Sin embargo, también existen problemas. La entrada en vigor de la liberalización del sector agrícola, a inicios del 2003, ha elevado el nivel de conflictividad social en las zonas rurales mexicanas, ya que los pequeños campesinos no pueden competir con el agrobusiness norteamericano, cuyos precios inferiores son, paradójicamente, también el resultado de la contratación de trabajadores ilegales mexicanos.

Otro tema conflictivo, estrechamente vinculado con el problema agrícola, es la inclusión del factor migratorio en el NAFTA y la pendiente definición de un acuerdo bilateral de migración entre México y EE.UU. En este ámbito no se percibe ningún avance, lo cual ha provocado una gran frustración por parte de México. También el hecho de que el NAFTA apenas haya ampliado la agenda de cooperación trilateral y que EE.UU. esté firmando acuerdos de libre comercio con otros socios de la región (Chile, Centroamérica, Colombia, Perú, República Dominicana) rebaja la posición privilegiada de México y Canadá frente a EE.UU.

En la actualidad, el NAFTA no es una alianza trilateral, sino más bien consiste en dos relaciones bilaterales independientes de Canadá y México con EE.UU, un fenómeno que Robert Pastor caracteriza como el «dual bilateralismo». El primer paso hacia una alianza de intereses y, quizás en el futuro, una comunidad norteamericana, sería la triangulación del acuerdo y, un segundo paso, su ampliación a otros temas de la agenda común. Por sus características, el NAFTA es un acuerdo mucho más limitado que el MERCOSUR y principalmente un arreglo económico pragmático sin ningún contenido político, social o cultural.

A diferencia del MERCOSUR, en el NAFTA las instituciones y decisiones políticas no juegan un papel clave, sino que se ha optado por un tratado de libre comercio cerrado que define tanto el mecanismo de solución de controversias, como las funciones y competencias de las pocas instituciones de coordinación surgidas en el marco del NAFTA. Asimismo, se han creado procedimientos o reglamentos internos para las secciones nacionales del secretariado del NAFTA que los tres países respetan. Lo que distingue el NAFTA del MERCOSUR y –en menor medida también de la UE– es el predominio de reglas y la preponderancia del derecho primario.

4. ¿Reglas o instituciones, hard law o soft law?

Por su índole norte-sur y el liderazgo de EE.UU. frente a los dos socios menores, el NAFTA puede caracterizarse como un proceso de integración hegemónica. Siendo un proyecto de integración sur-sur entre países culturalmente semejantes (aunque distintos en tamaño y poder global), el MERCOSUR, a cambio, corresponde más al modelo de interdependencia asimétrica, pero no hegemónico. Por lo tanto, el NAFTA y el MERCOSUR reflejan dos modelos diferentes de integración:

Os processos negociadores que presidiram à concepcao e implementacao desses dois esquemas comerciais, o NAFTA e o Mercosul (e a fortiori a ALCA), pertenecem portanto a dois universos diferentes das experiencias de integracao económica. (Almeida/Barbosa, 2005)

El MERCOSUR y el NAFTA ofrecen, al mismo tiempo, dos maneras de conducir un proceso de integración:

1. Por la implementación de reglas vinculantes, un mecanismo de solución de controversias eficaz, así como la jurisdicción de la integración a través del derecho primario (caso del NAFTA).

2. Por la institucionalización de la cooperación, la realización de negociaciones permanentes entre gobiernos y funcionarios públicos, así como la creación de legislación secundaria (caso del MERCOSUR).

El MERCOSUR y el NAFTA representan dos métodos u opciones políticas para solucionar los problemas y conflictos entre sus Estados miembro. En cuanto a la primera opción, los autores distinguen entre el derecho duro que es vinculante (hard law) y, en cuanto a la segunda, hablan de derecho blando (soft law) más flexible, pero menos vinculante. Transferida a los dos casos analizados aquí, las soluciones de soft law son características para el MERCOSUR, y los del hard law para el NAFTA.

En general, regular la integración a través de contratos vinculantes es uno de los métodos más importantes para que los Estados demuestren su credibilidad internacional. El hard law tiene la ventaja de elevar la confiabilidad de los actores involucrados, de reducir costes de transacción y de resolver problemas casi siempre de forma definitiva. Por otro lado, implica el peligro de entregar soberanía nacional, puesto que el derecho internacional prevalece sobre la legislación nacional. Al contrario, las opciones de soft law tienen la ventaja de ser mucho más flexibles y abiertas, pero implican el riesgo de no ser eficaces, puesto que las reglas definidas pueden ser ignoradas por los Estados miembro (este riesgo existe claramente en el MERCOSUR, donde más de la mitad de las decisiones no han sido implementadas). En este tipo de legislación, la pérdida de soberanía nacional es menos probable, a no ser que se creen instituciones mediadoras de integración con estructuras supranacionales para implementar lo acordado.

INSTRUMENTOS Y MÉTODOS TEÓRICOS PARA COMPARAR MERCOSUR Y NAFTA

Tanto en el análisis separado de los casos del MERCOSUR y del NAFTA, así como la comparación entre ambos bloques confluyen y se reflejan diversos conceptos y teorías relacionados con procesos de integración.

1. El intergubernamentalismo liberal

En el MERCOSUR y en el NAFTA, los gobiernos determinan las decisiones y la creación de instituciones o de órganos coordinadores de integración. En ambos casos se trata de procesos de integración intergubernamentales, basados en la cooperación voluntaria entre Estados, tanto en el campo económico como en otros ámbitos donde existan intereses convergentes. Teniendo en cuenta la importancia del concepto de soberanía nacional en los dos mecanismos de integración, así como, particularmente en el caso del MERCOSUR, la práctica de tomar decisiones mediante negociaciones intergubernamentales, tiene particular relevancia la tesis del intergubernamentalismo liberal sostenida por Andrew Moravcsik.

La teoría de integración se concentra en analizar las negociaciones intergubernamentales, el papel de los Estados nacionales en ellas –como reflejo de previos procesos internos de toma de decisión– y sus aspiraciones de poder en el bloque de países. Basándose en la experiencia europea de integración, según Moravcsik, no son las instituciones sino los Estados o los gobiernos los actores principales de la integración. En este sentido, las instituciones supranacionales son sólo instrumentos a disposición de los gobiernos para que éstos realicen mejor sus objetivos nacionales y sus aspiraciones de poder. Por tanto, las instituciones no son «supranacionales » sino subordinadas a los intereses de los gobiernos.

Mientras que el NAFTA se basa en reglas prácticamente inamovibles, definidas en un único y exhaustivo tratado de integración, siguiendo el modelo europeo, el MERCOSUR es un proceso flexible que se fundamenta en la negociación permanente entre gobiernos con una base normativa más bien débil. Es por ello que el método sugerido por Moravcsik de analizar los resultados de las negociaciones intergubernamentales –en este caso las decisiones emitidas por las cumbres semestrales y las reuniones del Grupo Mercado Común del MERCOSUR– es particularmente relevante para evaluar el MERCOSUR.

2. Las asimetrías de poder según el realismo y el neorrealismo

La pregunta clave que plantea tanto la construcción del NAFTA como del MERCOSUR es por qué los dos países dominantes, EE.UU. y Brasil, han aceptado el juego de la integración, pese a las enormes asimetrías existentes –en cuanto a tamaño, potencial económico y poder político– frente a los países integrantes más débiles (México en el NAFTA, Paraguay y Uruguay en el MERCOSUR). Una posible hipótesis a comprobar sería que aceptan la integración al precio de no ceder soberanía, de mantener un claro liderazgo y de no permitir avances sectoriales ni institucionales. A diferencia de la UE –en la cual ningún país concentra más del 25% del PIB–, pareciera que las enormes disparidades en el NAFTA y en el MERCOSUR (donde EE.UU. representa el 90%, Brasil el 63% del PIB) son las principales limitaciones para profundizar la integración.

El impacto de las asimetrías es una dimensión poco estudiada en los procesos de integración, ya que todas las teorías se refieren al modelo europeo, en el cual las asimetrías son más relativas, tanto por el mayor número de sus integrantes como por los fondos de cohesión que han contribuido a superar las diferencias norte-sur en la UE. Pese a que las disparidades de desarrollo son mucho mayores entre y dentro de sus países miembros, ni el NAFTA ni (hasta hace poco) el MERCOSUR prevén incluir una dimensión equitativa en sus procesos de integración.

Así, cabe constatar dos tipos de asimetrías que limitan ambos procesos de integración: las disparidades de desarrollo que impiden intensificar las interdependencias económicas al disminuir los mercados internos; y las asimetrías de poder que reducen la participación y la influencia de los socios menores o con menos peso en la región.

Los desniveles políticos en ambos bloques se deben, en principio, al liderazgo hegemónico de EE.UU. en el caso del NAFTA (integración hegemónica) y al destacado papel de Brasil como poder regional «benigno » en Sudamérica. Tanto el NAFTA como el MERCOSUR reflejan la importancia de las tesis del realismo y neorrealismo para procesos de integración. Brasil y EE.UU. son los mayores veto-player de sus respectivos procesos de integración, pero, paradójicamente, son al mismo tiempo sus promotores más entusiastas, ya que sin su consentimiento no existiría ningún avance hacia una mayor integración. El resultado de esta contradicción estructural es el predominio de la soberanía y el liderazgo hegemónico en el caso del NAFTA, mientras que en el caso del MERCOSUR, Brasil empieza a ceder soberanía, acercándose al concepto de pooling sovereignty (con la Argentina) siguiendo el modelo de la Unión Europea (y sobre todo el tradicional eje franco-alemán).

3. Funcionalismo y neofuncionalismo, oferta y demanda de instituciones

Aparte del realismo y del neorrealismo, los límites y las posibilidades de una profundización de la integración en el seno del MERCOSUR y del NAFTA pueden explicarse con las ideas vinculadas a las teorías del funcionalismo y del neofuncionalismo. Allí tienen particular relevancia conceptos y categorías como el spill over funcional, el spillover político, el spillover institucional, el spill-around y la encapsulación de la integración.

Asimismo, cabe mencionar la hipótesis de Walter Mattli –que parte del funcionalismo y del neofuncionalismo– de que la profundización de la integración depende de la relación entre la oferta y la demanda de instituciones, siendo más importantes las condiciones de oferta. La demanda de instituciones sería el resultado de un spillover funcional, impulsado por una mayor cooperación entre las sociedades civiles de los países y, particularmente, de la presión de la comunidad empresarial (en el caso del NAFTA).

Según esta hipótesis, para implementar las cada vez más complejas reglas de integración, se requeriría una mayor coordinación intergubernamental o la creación de instituciones supranacionales; es decir, los gobiernos crearían la oferta de instituciones. Por tanto, un fuerte limitante para crear la oferta correspondiente a la demanda es la soberanía nacional y/o un proyecto de autonomía perseguido por los gobiernos. Mattli identifica dos condiciones imprescindibles para profundizar la integración: en primer lugar, altos beneficios económicos de integración para sus países integrantes, y, en segundo lugar, el liderazgo de un país fuerte que asuma los costes de integración.

En general, los beneficios de integración son considerados más bajos en países con una coyuntura económica favorable. De allí la pregunta de Mattli: «Why sacrifice national sovereignty if the economy is growing relatively quickly?». Tanto EE.UU. como Brasil son los países donde el impacto económico de la integración ha sido si no menos relevante, menos visible que, por ejemplo, en México o la Argentina. Formulada a la inversa, la hipótesis sería: cuanto peor se desarrolle la economía de un país, mayor disposición por integrarse. Considerando el caso de Paraguay y Uruguay en el MERCOSUR –que han tenido un papel menor–, parece una tesis algo dudosa que será retomada en el capítulo sobre las alianzas de intereses.

Otro requisito para la oferta de instituciones sería, según Mattli, la presencia de un reconocido líder entre los Estados miembro de un mecanismo de integración. Esta condición está presente tanto en el caso del NAFTA como del MERCOSUR. No obstante, en el NAFTA, EE.UU. constituye más bien un obstáculo a una profundización de la integración, mientras que Brasil está asumiendo mayor responsabilidad para fomentar una integración más avanzada. De este modo, un marcado liderazgo de un país parece a la vez una condición y un obstáculo para la integración. Positivo para la integración ha sido el hecho de que ni en el MERCOSUR ni en el NAFTA existe un segundo polo de poder semejante a Brasil y EE.UU. La rivalidad entre países que disputen por el poder dentro del esquema de la integración ha sido un factor determinante para hacer fracasar el proyecto de integración andina, donde países como Colombia, Venezuela y Perú han reclamado un liderazgo singular sin aceptar el predominio del otro.

4. Otros factores en la integración: el constructivismo y el «bilateralismo»

Un enfoque teórico diferente, que sirve para explicar por qué los Estados se comprometen a cooperar y por qué un proceso de integración avanza hacia una interdependencia más allá de lo inicialmente planteado, ofrece el constructivismo centrado en la percepción subjetiva y la construcción individual de la realidad. Según este concepto, serían ante todo las visiones e ideas, así como las connotaciones culturales comunes, las que facilitarían la integración entre países. En cierto modo, el constructivismo tiene muchos elementos del idealismo. al asignar a las ideas un valor más alto que a los intereses más tradicionales. También el concepto de la integración es en gran parte el resultado de una «revolución de las ideas» que ha tenido su mayor impacto en Europa.

Sobre todo en el caso de la UE, pero también del MERCOSUR, se considera que la integración es, más que una realidad, una idea o una utopía que requiere ser construida. El NAFTA, en cambio, es ante todo el resultado de una creciente interdependencia de hecho entre países, que no necesita ser creada pero que requiere ser reglamentada a través de un acuerdo comercial. Tanto el MERCOSUR como –hasta cierto punto– la UE, son ejemplos que comprueban la importancia de crear una identidad común y de nociones culturales similares como un factor impulsor para construir (artificial o posteriormente) una mayor interdependencia entre los Estados parte de la integración.

Lo contrario parece ocurrir en el NAFTA, donde diferencias culturales y visiones divergentes del mundo tienden a impedir, junto con la posición hegemónica de EE.UU., una profundización de la integración más allá de los intereses del líder principal del bloque. Aunque también con respecto al NAFTA se percibe un enfoque constructivista –reflejado en el debate sobre la creación de una Comunidad Norteamericana–, que no es una corriente de pensamiento influyente, ya que en EE.UU. y, en menor medida, también en Canadá, prevalecen las tradicionales visiones del realismo de no ceder soberanía ni poder.

Otro elemento importante que influye en la profundización de la integración –y que apenas es considerado en el debate teórico– es el eje bilateral de cooperación entre dos países que sirve al mismo tiempo como motor y como freno de la integración. En el caso de la UE, el núcleo bilateral Alemania-Francia ha sido durante décadas la verdadera locomotora de la integración europea. En el MERCOSUR y en el NAFTA han surgido relaciones bilaterales estrechas, pero también conflictivas: la Argentina y Brasil como los países más grandes del MERCOSUR por un lado; EE.UU. y México, EE.UU. y Canadá, por el otro.

Un aspecto importante a considerar parece ser las potenciales alianzas bilaterales a favor de una profundización. Las constelaciones varían. En el caso del MERCOSUR, como principal motor actúan la Argentina y Brasil que son, al mismo tiempo, los dos países más poderosos. En el NAFTA podría surgir una alianza entre los dos socios débiles, Canadá y México. No obstante, debido a las disparidades culturales y socioeconómicas aún no se ha producido un eje bilateral, de modo que el NAFTA consiste más bien en dos alianzas bilaterales asimétricas e independientes con el socio mayor: el eje EE.UU.-Canadá, por un lado, y la relación México-EE.UU., por el otro.

En el caso del MERCOSUR parece comprobarse la tesis de que cuando existe una convergencia entre los dos países principales, avanza la integración; y si se producen controversias, retrocede. También en el NAFTA se percibió un mayor avance de cooperación, cuando México y EE.UU. empujaron por el cumplimiento de la agenda comercial (1994-2001), mientras que el bloque entró en crisis cuando se liberalizó el comercio y los intereses de ambos países empezaron a ser menos compatibles (en materia de migración y control de las fronteras, pero también en temas de la agenda internacional). Tanto para el MERCOSUR como para el NAFTA, teniendo en cuenta el reducido número de países participantes y las desigualdades existentes entre ellos, el bilateralismo ha jugado un papel fundamental en la integración que merece la pena analizar más detalladamente.



Nota de la Redacción: Este artículo es la Introducción del libro de Susanne Gratius (ed.), Mercosur y NAFTA. Instituciones y mecanismos de decisión en procesos de integración asimétricos (Iberoamerica Editorial Vervuert, 2008). Queremos hacer constar nuestro agradecimiento a Iberoamericana Editorial Vervuert por su gentileza al facilitar la publicación en Ojos de Papel.


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