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Diputación Foral de Navarra

Diputación Foral de Navarra

    NOMBRE
Mikel Buesa

    LUGAR Y FECHA DE NACIMIENTO
Guernica (Vizcaya), 1951

    BREVE CURRICULUM
Catedrático de Economía Aplicada en el Departamento de Economía Aplicada II de la Universidad Complutense de Madrid, donde desde 2006 dirige la Cátedra de Economía del Terrorismo. Además de sus libros, entre sus trabajos destaca el ensayo "Economía de la secesión: Los costes de la 'No-España' en el País Vasco", un análisis de las implicaciones económicas de una hipotética independencia del País Vasco




Tribuna/Tribuna libre
El privilegio navarro
Por Mikel Buesa, jueves, 4 de septiembre de 2008
El debate sobre los asuntos territoriales de España se ha centrado en las últimas semanas en la cuestión de la financiación autonómica. Ésta emerge del empeño catalán de hacer efectivos los enunciados de su Estatuto de Autonomía por medio de una negociación bilateral con el Estado que conduciría a dotar al Principado de un nivel de ingresos equivalente al de los territorios forales. Es más, se puede afirmar sin temor a equivocarse que para todos los partidos nacionalistas —y para los que, como el socialista, han encontrado en la demagogia localista su acomodo electoral— el modelo foral ejerce una fascinación especial porque, al fijarse su resultado mediante un procedimiento transaccional, da la apariencia de que las regiones implicadas ejercen una suerte de soberanía originaria; y porque, además, ha llevado siempre a que los recursos disponibles para esas regiones sean superiores a los que alcanzan las Comunidades Autónomas del régimen común.

Por ello, en este momento de la discusión conviene volver sobre el asunto foral para destacar que, lejos de ser un modelo para las demás regiones, es un residuo del pasado que contradice, en la práctica, los principios constitucionales de igualdad y solidaridad interterritorial, y que, por su configuración, genera una situación de privilegio injustificable, por mucho que sus defensores puedan apelar a unos nebulosos derechos históricos constitucionalmente reconocidos. Lo haré en las páginas que siguen tomando en consideración el caso de Navarra —que, en lo sustancial, no difiere del vasco—, pues no sólo es el de mayor raigambre —recuérdese que el primer Convenio Económico entre la provincia y el Estado data de 1841— sino también el que más recientemente se ha actualizado.

Desde que, al comenzar la quinta década del siglo XIX, tuviera lugar el nacimiento del sistema de financiación foral en Navarra, hasta el momento actual, el Convenio Económico se ha renovado en ocho ocasiones, en cada una de las cuales se ha fijado la cuantía de su Aportación al Estado, tal como se refleja en el cuadro adjunto. Conviene observar que tales renovaciones no han seguido una pauta regular ni en lo referente a su ritmo temporal, pues entre ellas han transcurrido entre cuatro años y medio siglo, ni en lo que concierne al esfuerzo económico que se ha exigido a la región para afrontar su contribución a las cargas comunes del Estado. Ello ha conferido al Convenio un aura de excepcionalidad que parece más expresiva de una situación de privilegio que de una de regularidad. Según muestra el cuadro, en el momento inicial a Navarra se le  impuso una carga de 1,8 millones de reales, equivalente al 0,62 por 100 de su PIB. Tres décadas y media más tarde, en 1877, los ocho millones de reales fijados para la Aportación duplicaron el esfuerzo en términos del PIB regional. Con posterioridad, en 1927, cuando la Aportación pasó a ser de seis millones de pesetas, el esfuerzo se redujo en unas décimas. Pero en 1941, ya dentro del régimen franquista, con una cifra de 21 millones de pesetas, volvió a duplicarse, alcanzando el 2,21 por 100 del PIB. Sorprendentemente, cuando en 1969 se modificó el Convenio y pese a que la norma declaraba en su preámbulo que «Navarra actualizaba su aportación al sostenimiento de las cargas generales … teniendo en cuenta las … exigencias de la actividad financiera del Estado con el consiguiente incremento del gasto público», el esfuerzo se redujo drásticamente quedando en una cifra del 0,70 por 100, muy próxima a la estimada para 1841. Esta anomalía fue corregida dos décadas después, ya dentro del actual sistema constitucional, cuando en 1990 la Aportación se elevó hasta 61.827 millones de pesetas y, con ello, el esfuerzo regional se multiplicó por diez hasta situarse en el 7,56 por 100 del PIB. Sin embargo, transcurrido un decenio más, la renovación del Convenio partió esta última cifra por la mitad, de manera que en los últimos años Navarra apenas ha dedicado un 3,5 por 100 de su PIB a financiar las competencias estatales no asumidas por su Gobierno Foral. En cambio, la variabilidad de las cifras que aluden a la importancia relativa de la Aportación de Navarra cuando se mide como proporción de los gastos del Estado, es de menor rango. En este caso, los porcentajes correspondientes se establecen entre un mínimo del 0,07 por 100 en 1969 y un máximo del 0,45 por 100 en 1990, siguiendo sus cambios una pauta temporal similar a la expresada para el indicador del esfuerzo regional realizado en la financiación de las cargas estatales.

Evolución de la Aportación de Navarra al Estado, 1841-2005

Años

Aportación fijada en la Ley del Convenio Económico entre el Estado y Navarra

Esfuerzo exigido a Navarra (% del PIB regional)

Aportación de Navarra (% del Gasto del Estado)

1841

1.800.000 Reales

0,62

0,14

1877

8.000.000 Reales

1,19

0,26

1927

6.000.000 Pesetas

1,1

0,18

1941

21.000.000 Pesetas

2,21

0,21

1969

230.000.000 Pesetas

0,7

0,07

1990

61.827.500.000 Pesetas

7,56

0,45

2000*

60.055.602.000 Pesetas

3,3

0,23

2005**

553.491.700 Euros

3,61

0,31


Fuente: Elaboración propia a partir de los textos legales y las series históricas del PIB elaboradas por Carreras, Prados de la Escosura y Rosés (2005): “Renta y riqueza”; incluido en A. Carreras y X. Tafunell (Coordinadores). Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, vol. III, Ed. Fundación BBVA, Bilbao (Segunda Edición), y el INE.
* Renovación aprobada en 2003. ** Renovación aprobada en 2007.


Con este sistema, el Gobierno Foral obtiene una disponibilidad de recursos que, en términos relativos, duplica a la que corresponde a las Comunidades Autónomas del régimen común. Así, tomando como referencia los datos de 2005, la financiación autonómica por habitante fue en Navarra de 4.156,6 €, mientras que el promedio de las otras regiones se cifró en 2.094,6 €. Esta diferencia no puede justificarse en razón de las diferencias existentes en los techos competenciales o en el nivel de renta per capita, pues aquellos no exceden en mucho a los del régimen común —incluso en el ámbito fiscal— y la financiación que el sistema otorga a las regiones más ricas, como Madrid o Cataluña, es incluso menor que la media aludida. ¿De dónde se deriva, entonces, esa diferencia? Sin duda de la ventaja que concede un cálculo de la Aportación que subvalora la cuantía que debería corresponder a Navarra si la distribución regional de las cargas del Estado fuera equitativa.

Ese cálculo sigue una metodología similar a la aprobada para el País Vasco en 1981, consistente en una valoración, a partir de los presupuestos del Estado, del coste de las competencias que éste ejerce sin que lo haga el Gobierno Navarro. A partir de esa valoración, se atribuye a la Comunidad Foral un porcentaje de participación en las cargas del Estado mediante la aplicación de un índice de imputación que, desde 1990, ha quedado establecido en el 1,60 por 100. Una vez calculada la participación de Navarra en las cargas del Estado, la cantidad resultante se minora en función de los impuestos e ingresos no tributarios de carácter estatal que soportan los ciudadanos navarros y que no corresponden a su singular sistema fiscal; y a ello se añade la parte proporcional del déficit público, así como un ajuste por los impuestos directos convenidos que busca perfilar correctamente la atribución a cada parte —Navarra y el Estado— de los ingresos tributarios correspondientes. El resultado es la cifra que el Gobierno Foral debe ingresar en el Tesoro Público.

Tales minoraciones parecen razonables en lo que concierne a los ingresos del Estado obtenidos en Navarra, pues financian las competencias no asumidas por la Comunidad Foral ya que las que ésta ejerce se cubren con los impuestos concertados que recaudan las Diputaciones Forales. Pero no ocurre lo mismo con respecto al déficit público, pues la minoración realizada a partir de la aplicación del índice de imputación a la diferencia entre los ingresos fiscales y los gastos del Estado equivale a asumir que tal diferencia —el déficit presupuestario— se genera únicamente en las competencias no asumidas, lo que no es razonable ni responde a la realidad. Más aún, con la consideración del déficit se mezclan dos elementos que son heterogéneos —los gastos del Estado y su forma de financiación— y se opera como si el déficit fuera equivalente a cualquiera de las competencias asumidas por la Administración Foral.

Pues bien, teniendo en cuenta esta metodología, la última Ley del Convenio determina la Aportación de Navarra para el período 2005–2009, estableciendo su cuantía, para el primero de esos años, en 553 millones de €, tal como se muestra en la  columna A del cuadro que sigue. Ello es el resultado de una valoración de las competencias estatales que no ejerce la Comunidad Foral, equivalente al 59,8 por 100 del gasto presupuestado por el Estado, lo que da lugar, tras la aplicación de un índice de imputación del 1,60 por 100, a una cifra de 1.554 millones de €, expresiva del coste de la estatalidad que cabe atribuir a Navarra. Esta cifra puede estar sobrevalorada debido a que el empecinamiento de las autoridades locales en dejar inalterado el índice de imputación desde 1990 conduce a ello. Pero donde cabe centrar el análisis crítico del cálculo propuesto por la Ley es, principalmente, en el capítulo de compensaciones y ajustes.
 
En efecto, dando por válidas las cifras que se manejan en cuanto a la estimación de la carga que suponen las figuras impositivas y los ingresos no tributarios, lo que no puede aceptarse es la pretensión de que en las cuentas públicas del Estado existió en 2005 un déficit de cuarenta y cuatro mil millones de euros y que ese déficit dé lugar a una compensación de 705 millones al Navarra. Y ello, sencillamente, porque tal déficit no se produjo. ¿Cómo se explica entonces la literalidad del texto legal aprobado por las Cortes Generales? La respuesta es simple: los redactores de la Ley del Convenio sencillamente, a los efectos del cálculo, han eliminado del capítulo de los ingresos presupuestarios del Estado los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas. Por esta vía, la Aportación de Navarra al Estado se ha reducido nada menos que en 696 millones de  euros,  pues, si  en  los ingresos  estatales se  contabilizan  esos  tributos, entonces  el
déficit antes mencionado se reduce a 601 millones de €, una cifra ésta que, en aplicación de la metodología aprobada, tendría que dar lugar a una compensación de sólo 10 millones de €. Y, consecuentemente, dejando inalterado todo lo demás, resultaría que la cantidad a pagar por Navarra para sostener el ejercicio de las competencias del Estado llegaría a los 1.249 millones de € (columna B).

Estimación de la Aportación Navarra para el año 2005 
                                                                                                   

Conceptos

M €

A1

B1

C1

(1) Presupuesto del Estado. Gastos

162.379

 

 

 

(2) Cargas asumidas por Navarra

65.258

(3)=(1)-(2) Cargas no asumidas por Navarra

97.121

1.554

1.554

1.488

(4) Presupuesto del Estado. Ingresos

118.298

(4 bis) Presupuesto del Estado. Ingresos *

161.778

(9)=(5)+(6)+(7)+(8) Compensaciones y ajustes a deducir

-1.001

-305

-291

(5) Por tributos no convenidos

3.634

-58

-58

-57

(6) Por otros ingresos no tributarios

7.133

-114

-114

-111

(7)=(1)-(4) Por déficit presupuestario

44.081

-705

(7bis)=(1)-(4 bis) Por déficit presupuestario

601

-10

(8) Por Impuestos Directos convenidos

-123

-123

-123

(10)=(3)+(9) Aportación Líquida

553

1.249 1.197
Diferencia entre el líquido a pagar y la cifra oficial

696

644



* Incluidos los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas.
A. Ley 48/2007
B. Ingresos fiscales antes de la cesión a las entidades territoriales e índice de imputación del 1,60 %
C. Valoración directa de las competencias no asumidas e índice de imputación del 1,56 %  en las compensaciones, con exclusión del concepto de déficit presupuestario
1-Aportación de Navarra (% de Gasto del Estado)

Pero, si en vez de seguir la pauta metodológica anterior, se procede a determinar directamente el valor de las cargas no asumidas por el Gobierno Foral, de manera que la imputación a la región de los diferentes tipos de gasto se realiza mediante la aplicación de los criterios comúnmente aceptados en la construcción de las balanzas fiscales, entonces los resultados difieren. En la columna C del cuadro se ha seguido ese criterio y se ha obtenido que la valoración de esas cargas es de 1.488 millones de €, una cifra menor que la establecida oficialmente. Asimismo, en esa columna, para valorar las compensaciones se ha excluido el concepto de déficit presupuestario y se ha tenido en cuenta un índice de imputación inferior al oficial —el 1,56 por 100— que se ha calculado teniendo en cuenta la actual importancia relativa de Navarra en la economía española, tanto por lo que concierne al PIB como a la población. El resultado es, como se puede apreciar, de 1.197 millones. Por tanto, de acuerdo con este procedimiento la Aportación estaría infravalorada en 644 millones de euros.

En definitiva, resulta obvio que, si nos alejamos del espurio sistema de valoración de la Aportación que se ha establecido en los pactos entre el Gobierno Foral y el del Estado, Navarra tendría que pagar a éste una cifra notoriamente superior a la que se le ha exigido. En eso consiste el privilegio que otorga la apelación a los Fueros.

Digamos que, si se toma la menor de las cuantías en las que he calculado la subvaloración de la Aportación, entonces resulta que Navarra se queda con una cifra equivalente al 4,2 por 100 de su PIB. En otros términos, el Gobierno navarro dispone de una financiación extraordinaria de 1.102 € por habitante. No sorprende, por ello, que la Administración Foral aplique una política fiscal relajada que rebaja sensiblemente la presión sobre los ciudadanos en términos comparativos con el resto de los españoles. Por ello, se puede afirmar sin ambages que, en Navarra, el régimen foral ha conducido a una situación de privilegio y que esa situación se ha derivado, no de la autonomía fiscal, sino de la manipulación de las cifras presupuestarias que dan lugar al cálculo de la contribución de los navarros al sostenimiento de las cargas del Estado.

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