Magazine/Nuestro Mundo
La Constitución Europea en la última Conferencia Intergubernamental
Por Mirador Schuman, martes, 13 de enero de 2004
El fiasco, anunciado pero no por eso menos preocupante, de la cumbre de Bruselas ha desatado como de costumbre la búsqueda de responsables y culpables. Naturalmente todos acusan a los demás de intransigencia y les atribuyen la responsabilidad del fracaso reafirmando la flexibilidad de la que, según ellos, han hecho gala. Lo que interesa a los españoles es cuál era y cuál fue la posición española y su justificación.
Aznar tenia razón en el capítulo fundamental de las reglas de decisión. Tuvo también razón en oponerse a un resultado basado sobre el consenso (?) de la Convención. Dicho esto hay que señalar que su postura negociadora fue rancia y retrógrada en aspectos menos esenciales pero importantes y su táctica, en particular su desprecio por posibles alianzas en apoyo a sus tesis, totalmente contraproducente con respecto a los fines que perseguía.
En cuanto a lo fundamental, su visión de Europa, brilla por su ausencia. España con Aznar carece de visión sobre el objetivo final, las formas y el contenido de la construcción europea. Este vacío esta siendo ocupado, de forma inquietante y sin consultas con la opinión española por una actitud más nacionalista y provinciana y proclive al intergubernamentalismo. Aznar, ensimismado en su ombligo, es cada vez menos europeo. Cabe preguntarse si alguna vez lo fue, y si sabe lo que ser europeo implica.
Aznar tiene razón con respecto al nuevo mecanismo decisional que Giscard se ha inventado, naturalmente orientado por Chirac y Schröder, para reemplazar el sistema de ponderación de votos acordado en Niza
Las posiciones adoptadas por Aznar encuentran un eco escaso, y un apoyo inexistente, tanto entre los grandes países como entre los pequeños. Aparte el apoyo por razones obvias y objetivas de Polonia en el elemento esencial del que hablaremos luego, la posición española suscita hostilidad casi universal entre sus socios; eso sin contar la animosidad creciente de la Comisión Europea que responde a la hostilidad abierta demostrada por el Gobierno de España contra esta institución.
Empecemos por lo positivo. Aznar tiene razón con respecto al nuevo mecanismo decisional que Giscard se ha inventado, naturalmente orientado por Chirac y Schröder, para reemplazar el sistema de ponderación de votos acordado en Niza. En principio, el nuevo sistema es mas democrático y simple, por tanto más legible para los ciudadanos europeos que el anterior y desde luego más que el complejo sistema adoptado en Niza al que se aferra Aznar. La mayoría simple de Estados Miembros y la atribución a cada Estado Miembro de un voto en función de su población respectiva, no deberían ser objeto de rechazo por nadie que persiga reducir el déficit democrático, así como la opacidad en las reglas de decisión, que sufre la Unión Europea. Lo que sí es contestable, y lo que Aznar contesta con razón, es el umbral escogido para la toma de decisiones por mayoría cualificada: Mitad más uno de los Estados Miembros, lo que parece razonable, que contabilicen al menos 60 por ciento de la población de la UE.
La pregunta que hay que hacerse es cuál es la lógica de ese 60 por ciento. ¿Por qué no 50 por ciento, que sería la democracia pura? ¿Por qué no 70 por ciento? ¿Qué lógica preside ese porcentaje mágico? ¿Cómo se le ha ocurrido a Giscard? Para explicarnos esta elección es más clarificador examinar no cómo se componen las mayorías cualificadas potenciales, sino cómo pueden establecerse minorías de bloqueo. En el sistema Giscard, en efecto, cualquier número de países que reúnen el 40 por ciento de la población de la Unión pueden bloquear la toma de decisión.
Con el sistema Giscard nada podrá hacerse prácticamente en la Unión sin el acuerdo de la pareja Francia-Alemania. Igualmente, el eje franco-alemán reagrupando a un buen paquete de pequeños países que siempre pueden “comprar” con concesiones secundarias, pueden empujar en este sistema prácticamente cualquier decisión
En efecto, en la vida institucional de la UE el peso relativo de cada país viene dado por el número y las posibilidades de cada uno para combinarse con otros en minorías de bloqueo. Estas minorías pueden ser de geometría variable en función del tema, pero lo que importa para cada Estado Miembro es que en los temas fundamentales para el mismo, le sea posible organizar minorías de bloqueo con el menor número posible de socios. Así, en temas esenciales el voto por unanimidad da minoría de bloqueo, su propio voto, a cada Estado Miembro. Cada Estado Miembro exige en consecuencia el voto por unanimidad en los temas en los que juzga sus intereses tan fundamentales que no quiere arriesgarlos a un voto por mayoría cualificada, aunque ésta sea extremadamente restrictiva.
Si consideramos que la población de la UE-25 es de 450 millones de ciudadanos, vemos que la minoría de bloqueo se sitúa en 180 millones de habitantes. Contando con que Alemania cuenta con 80 millones y los tres siguientes países en términos de población, Francia, Reino Unido e Italia, 60 millones cada uno, vemos así que tres de los cuatro grandes pueden componer una minoría de bloqueo.
Más concretamente, el eje Francia-Alemania, cuya consolidación hemos visto profundizarse en los últimos meses, (generando recelos fundados de directorio en los otros socios) puede, asociando uno de los otros dos grandes, el Reino Unido o Italia, situarse en el centro de gravedad de la toma de decisión por mayoría cualificada. En esencia, con el sistema Giscard, nada podrá hacerse prácticamente en la Unión sin el acuerdo de la pareja Francia-Alemania. Igualmente, el eje franco-alemán reagrupando a un buen paquete de pequeños países que siempre pueden “comprar” con concesiones secundarias, pueden empujar en este sistema prácticamente cualquier decisión.
Está claro que el modelo Giscard, como este último finalmente ha confesado, tenía como objetivo el reducir el peso relativo de España (y Polonia), socios últimamente incómodos (Iraq) en la toma de decisiones de la Unión, y también en el reparto del pastel financiero de la UE
Por el contrario, España y Polonia, que se habían ganado un cierto peso relativo en Niza, en términos de minorías de bloqueo potenciales (sacrificando España un segundo comisario y sobre todo un número importante de diputados al Parlamento Europeo), no podrán combinarse con otros dos grandes para establecer minorías de bloqueo. Quedan de esta manera ambos países fuera del juego de poder e influencia relativa entre los seis Estados Miembros más poblados de la Unión. Tanto España como Polonia, deberán pues asociarse a tres de los cuatro grandes para bloquear una decisión, lo que genera una gran asimetría en la relación con estos cuatro grandes.
Está claro, pues, que el modelo Giscard, como este último finalmente ha confesado, tenía como objetivo el reducir el peso relativo de España (y Polonia), socios últimamente incómodos (protagonistas de la “división” europea en el conflicto en Iraq) en la toma de decisiones de la Unión, y también en el reparto del pastel financiero de la UE. Es igualmente obvio que Giscard toma inspiración para su propuesta en las necesidades de asegurar la hegemonía europea del eje franco-alemán.
Teniendo en cuenta la divergencia creciente de intereses (política de cohesión, política social, agricultura,…) y de enfoques (la relación transatlántica, la política mediterránea,…), por no mencionar la animosidad personal entre jefes de Estado, entre España por un lado y el eje franco-alemán por otro, nuestro país no puede permitirse el lujo de quedar fuera de un juego de minorías de bloqueo en el que no le fuera posible aliarse con el Reino Unido e Italia para hacer frente al eje Francia-Alemania.
La crítica que hacen algunos, que decididamente no acaban de comprender el juego decisional europeo, de que subiendo la barra al 66 por ciento se refuerza aún más la capacidad de bloqueo del eje Francia-Alemania, ignora el hecho de que lo que cuenta para cada país es más el preservar sus intereses vitales que el que los otros puedan bloquear en otros temas
Para asegurarse su peso relativo en el juego de minorías, España tiene tres alternativas. La primera es la que ha escogido Aznar, aferrarse al sistema adoptado en Niza. La segunda es empujar la barra del 60 por ciento, situándola al menos al 66 por ciento (dos tercios de la población), lo que permite a España y Polonia participar en minorías de bloqueo a tres. La tercera, la solución democrática, es apostar por la dilución del peso relativo de los seis grandes proponiendo que la mayoría cualificada y la minoría de bloqueo se sitúen ambas a 50 por ciento de la población.
La solución óptima para España y para la UE, en términos de simplificación y democratización de la toma de decisión, es la segunda alternativa. Apuntándose a esta solución, España se presenta como aceptando el juego democrático que le otorga un voto a la medida de su población, lo que neutraliza la crítica de los pequeños países, focalizando su crítica al sistema Giscard sobre un parámetro técnico, el 60 por ciento para la mayoría cualificada, que aparece como arbitrario y carente de legitimidad.
Enrocarse en el sistema adoptado en Niza, como Aznar ha hecho, sitúa a España frente a una coalición de grandes y pequeños países (los grandes perdedores en Niza junto con Francia) lo que generará, sin duda, una gran hostilidad en contra de nuestro país. Sin embargo, este enroque puede ser tácticamente correcto si España persigue in fine la segunda solución apuntada.
La tercera solución, que sitúa a la Comisión en el pináculo del triángulo institucional (ya que facilita a la Comisión la confección de coaliciones en apoyo a sus propuestas), no parece compatible con los objetivos de España, (la España de Aznar) de apuntarse a la primera categoría de países en un concierto europeo en el que triunfa el método intergubernamental más bien que el método comunitario. España (la de Aznar), como los otros cinco grandes (aceptando a Polonia dentro del grupo), no desean la dilución del peso de los grandes. En este sentido, España está objetivamente en contra de los pequeños países.
El conjunto de las posiciones españolas más parece el resultado, poco coherente, de las opiniones y prejuicios de los negociadores, que en nombre de España participan en la CIG, que el resultado de una visión global sobre el futuro de Europa consensuado por los partidos políticos más representativos y por el conjunto de la sociedad civil
La crítica que hacen algunos, que decididamente no acaban de comprender el juego decisional europeo, de que subiendo la barra al 66 por ciento se refuerza aún más la capacidad de bloqueo del eje Francia-Alemania, ignora el hecho de que lo que cuenta para cada país es más el preservar sus intereses vitales que el que los otros puedan bloquear en otros temas. A ningún Estado Miembro le interesa facilitar la toma de decisiones que pueden volverse en contra de sus intereses. Todos buscan un equilibrio entre la facilidad en la toma de decisiones, es decir la minimización de los obstáculos para la toma de decisiones, adoptando la regla más democrática posible en aquellos temas en los que tienen intereses ofensivos, y aplicar la regla más restrictiva (llegando a la unanimidad, por ejemplo Francia en el tema de la diversidad cultural bajo cuyo principio se permite a los Estados Miembros excluir el sector audiovisual de ciertas disciplinas del mercado único y de las reglas de la Organización Mundial de Comercio) en los temas en los que no quiere arriesgar a quedarse en minoría. Así, España pide la unanimidad en materia de fiscalidad, el control de personas en las fronteras externas, en la PESC y para definir el estatuto, la localización y el funcionamiento de la Agencia Europea del Armamento. Y, sobre todo, en materia presupuestaria.
Pasemos a los aspectos negativos. España con Aznar, se ha apuntado a los aspectos menos comunitarios del texto de la Convención, como la figura de un Presidente permanente del Consejo Europeo, en una búsqueda de preeminencia, en el equilibrio de instituciones, para el Consejo Europeo. España ha llevado esta posición al punto de poner en duda la supervisión por parte de la Corte de Justicia Europea de los actos emanados del Consejo Europeo.
En la otra innovación importante en materia de Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), España ha aceptado la creación del cargo de ministro europeo de Asuntos Exteriores pero se opone a su integración en la Comisión (entre otras razones porque sería susceptible de censura, como el resto del colegio de comisarios, por parte del Parlamento Europeo). España propuso con el Reino Unido (¡qué excelente compañero de viaje en el progreso hacia la integración europea!) que el ministro, situado únicamente en el Consejo, tuviera un amplio poder de supervisión (de veto) sobre las deliberaciones de la Comisión en materia de acción exterior. A tales extremos absurdos lleva el anticomunitarismo rampante del gobierno Aznar.
La reunificación alemana acompañada de un nuevo nacionalismo alemán, el neo-gaullismo francés y sus veleidades anti-USA y anti-NATO, los egoísmos nacionales de los nuevos Estados Miembros, en particular Suecia y Austria (Finlandia ejerce de socio responsable y solidario), la indefinición tradicional italiana, el aislacionismo británico igualmente tradicional, el seguidismo belga al eje franco-alemán, las reticencias de casi todos los Estados Miembros contra la Comisión y el Parlamento Europeo constituyen nuevos parámetros de la escena europea que debe hacer frente a los desafíos de la ampliación
Aznar, (enfeudado al Vaticano) se une a los países más clericales (como Polonia, Irlanda e Italia) solicitando una referencia a los valores cristianos en la Constitución aunque pretende que no busca convertir la UE en un “club cristiano”. Cabe preguntarse en qué medida los valores éticos de la cultura europea como los recogidos en la carta de derechos fundamentales y ciudadanos que se incorpora en la Parte II del proyecto de Constitución reciben un valor añadido con la referencia a los “valores” cristianos.
En materia de Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD, el brazo instrumental y militar de la PESC), España ve favorablemente la instauración de un sistema flexible autorizando cooperaciones más estrechas entre Estados Miembros que quieren avanzar más y que tienen la capacidad para ello (sin crear “clubs cerrados”), uniéndose así al eje franco-alemán. Pero siempre que ello no ponga en entredicho la Alianza Atlántica. Propone también la transferencia de las obligaciones de defensa mutua encarnadas en el Articulo V del Tratado UEO en un protocolo aplicable a los Estados Miembros que lo deseen. La lucha contra el terrorismo debe ser también, y sobre todo, un aspecto fundamental de la PESD.
El punto más criticable de la posición de Aznar es la falta de consulta previa con el pueblo español respecto a las múltiples posiciones adoptadas por los funcionarios españoles en la CIG –Conferencia Intergubernamental-(incluso de los representantes españoles en la Convención, que parecen haber desempeñado un papel bien pobre). El conjunto de las posiciones españolas más parece el resultado, poco coherente, de las opiniones y prejuicios de los negociadores, que en nombre de España participan en la CIG, que el resultado de una visión global sobre el futuro de Europa consensuado por los partidos políticos más representativos y por el conjunto de la sociedad civil.
La CIG estuvo marcada igualmente, reforzando probablemente el empecinamiento español y polaco, por el golpe de estado constitucional dado por Francia y Alemania, con total desprecio de la legislación comunitaria que estos dos países habían empujado en su tiempo, contra el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Esta decisión tomada días antes de la CIG, convenció, o debió convencer (salvo a los ensimismados en sus posiciones) del concepto, flexible por decirlo con suavidad, que la legalidad de la EU les merece a esos dos países. Países que son los más ardientes defensores de la legalidad internacional (Iraq). Igualmente hay que señalar como precedente importante la división profunda entre la “vieja” y la “nueva” Europa a raíz de la crisis de Iraq, simbolizada por la resistencia de los países firmantes de la famosa Carta de los Ocho, a aceptar que toda posición franco-alemana, no consultada con los demás socios, representa ipso-facto la posición europea.
Después del fiasco “a la italiana” de la CIG, las espadas siguen desenfundadas y en alto. Más aun, ciertos países comienzan a dar molinetes en el aire, con ceño tremebundo. Es la hora de la gesticulación, para propios y extraños. El primer molinete es la Carta de los Seis (Francia, Alemania, Reino Unido, Suecia, Países Bajos y Austria) intimando a Prodi que presente un paquete de perspectivas financieras para el período 2007-2013 restringiendo los presupuesto de la Unión al techo del 1 por cien del PIB de la UE. Es decir, gastarse en 25 países, con muchos más países pobres que antes, menos de lo que se gastaba entre 15. La idea, brillante, no es solo que se gaste menos, sino que se gaste más en iniciativas de crecimiento y menos en cohesión y solidaridad.
Algunos han interpretado esta iniciativa como el palo que españoles y polacos merecen por su empecinamiento. Es posible que para Francia y Alemania esto fuera una buena ocasión para dar un molinete de espalda al aire con frunce amenazador, pero examinando cuidadosamente los antecedentes de esta iniciativa y la mezcla de países que la firman conviene hacer un análisis matizado que nos señala que la misma tiene poco que ver con lo ocurrido en la CIG.
En primer lugar, la iniciativa surge de Suecia, país miembro reciente de la UE y caracterizado en su acción europea por la mezquindad y el anticomunitarismo, y es respaldada por algunos, pero no todos, contribuyentes netos al presupuesto de la Unión. Contiene también algunos países, el Reino Unido, poco sospechosos de apoyo al eje franco-alemán y que han apoyado discretamente en la CIG al eje hispano-polaco. Por otro lado, no están ciertos países fundadores de la UE, Italia, Bélgica y Luxemburgo, contribuyentes netos al presupuesto de la Unión y críticos (algunos muy críticos, como es el caso de Bélgica) del eje hispano-polaco, lo que quita mucho hierro a esta iniciativa al tiempo que diluye el vínculo con lo ocurrido en la CIG. En resumen, hay que interpretar la Carta de los Seis únicamente como un primer posicionamiento ante la próxima batalla presupuestaria, que hay que puntualizar debe decidirse, como se estableció en Niza, por unanimidad (aquí España y Polonia tienen la sartén, de nuevo, por el mango).
Ha habido, naturalmente, críticas a Aznar por su actitud en la CIG. Se le ha acusado de empecinamiento y de poner en peligro un cierto papel, un poco mítico quizá pero también real, de España en el concierto europeo que Felipe González obtuvo con habilidad y una diplomacia eficaz. Estas críticas son ciertas y en particular con respecto a la menor calidad de la diplomacia europea de España en el presente. Pero el problema con estas críticas es que comparan la situación actual con una Europa de Kohl, Mitterand y González que ya no existe y que pertenece al pasado. Estamos actualmente en una Europa más nacionalista, más miope e intergubernamental y menos solidaria y comunitaria. La reunificación alemana acompañada de un nuevo nacionalismo alemán, el neo-gaullismo francés y sus veleidades anti-USA y anti-NATO, los egoísmos nacionales de los nuevos Estados Miembros, en particular Suecia y Austria (Finlandia ejerce de socio responsable y solidario), la indefinición tradicional italiana, el aislacionismo británico igualmente tradicional, el seguidismo belga al eje franco-alemán, las reticencias de casi todos los Estados Miembros contra la Comisión y el Parlamento Europeo constituyen nuevos parámetros de la escena europea que debe hacer frente a los desafíos de la ampliación. En este contexto se despiertan de nuevo, solo estaban adormecidos, los reflejos tradicionales de las antiguas grandes potencias europeas, liderados por Francia (la “grandeur”) y Alemania (menos grande y más europea, todo hay que decirlo) pero con la connivencia del Reino Unido, que con motivo de la CIG han intentado crear un sistema europeo reminiscente del Concierto Europeo resultante del Congreso de Viena, en el cual las decisiones europeas estratégicas son objeto de una negociación entre grandes potencias (los cuatro grandes, según el consenso de la Convención), dejando participar a los otros socios en la adopción formal de dichas decisiones y en la negociación de decisiones secundarias. Esto es, marginalizando a la Comisión y al Parlamento Europeo, que constituyen la esencia del espíritu y el proceso comunitario.
En este nuevo contexto cabían para España dos estrategias alternativas. La primera, mimetizar a los cuatro grandes y buscar entrada en el club, apuntándose al concierto, privilegiando así el intergubernamentalismo. La segunda, consistía en rechazar o minorar el método intergubernamental y convertirse en el líder del método comunitario, respaldando consistentemente a la Comisión y al Parlamento, en torno al cual reuniría sin duda a los países pequeños y medianos. Aznar ha escogido la primera alternativa, es decir, volver al pasado, y no la segunda, luchar por el futuro, que probablemente (aunque no es seguro) hubiera escogido (con matices) Felipe González. Pero las cosas no son tan claras, si es justo criticar a Aznar, en materia europea, comparándolo con González, no es justo olvidar que el contexto no es el mismo y que Chirac y Schröder tampoco son Mitterand y Kohl